作者｜賈擁民
核心提要：
1. 中國、越南等社會主義國家的“戶籍制度”有其特殊性，那就是，戶籍制度絕不僅僅是一種人口登記和管理制度，它還承載著許多其他利益并服務于各種不同的目的。
2. 在戶籍制度改革方面，中國可不可以“摸著越南過河”呢？說可以，是因為越南的戶籍制度改革愿景，可能為中國的戶籍制度改革指出了未來的努力方向。說不可以，是因為中國的情況要比越南復雜得多。
據媒體報道，越南將于2022年底徹底取消戶口本。從2023年開始，越南人將享受完全的遷移自由，7000萬農民也將在教育、醫療、養老等方面享受與城里人完全相同的權利。這個消息，在中國激起了很大的反響。
越南與中國毗鄰，都是社會主義國家，歷史上兩國曾經有過許多糾葛，再加上在產業鏈等方面又存在著競爭和互補關系，因此，越南在政治經濟領域發生的各種變化和革新，往往都會得到中國民眾的特別關注。越南的戶籍制度改革，只是其中一個例子。
此輪越南戶籍政策改革，是從2019年的1月1號啟動的。改革完成之后，越南的戶口本將會消失，取而代之是全部越南人統一使用的“身份卡”。取消戶口本，讓農民和城里人不再有戶籍的區別；從此，戶籍不再構成越南人追求美好人生的限制，在給他們的生活、工作和創業帶來極大便利的同時，也為經濟發展創造了有利條件。
如果這些愿景都能成為現實，那么越南的戶籍制度改革，無疑遠遠走到了中國的前面。有人曾經戲稱，中國改革是“摸著石頭過河”，而越南改革則是“摸著中國過河”。但是，在戶籍制度改革上，情況顯然有所不同。中國當前的戶籍制度改革，在某種意義上可以說已經陷入了僵局。那么在戶籍制度改革方面，中國能不能“摸著越南過河”呢？
也許可以。不過，魔鬼在細節中，由于中越兩國的戶籍制度，無論是就其承載的（或附著的）利益而言，還是就其服務的目標而言，在改革前后都有所不同，需要先辨析一二。
為什么越南戶籍制度改革能夠徹底？
有人對越南的戶籍制度改革不以為然，說越南其實并沒有取消戶籍制度，只是將原來越南人的人民證和戶口本合二為一，用電子化全國聯網的身份證取而代之而已；整個戶籍制度與以前相比，在實質上并沒有太大的變化。他們還認為，這種戶籍制度改革，仍是模仿中國的做法（因為中國早就有了全國聯網的身份證系統）。
然而，這只是看到了表面。
事實上，雖然人們普遍認為全世界仍然實行戶籍制度只有中國等極少數幾個國家，但廣義上的“戶籍管理制度”（即人口登記制度或“人口身份管理”制度），其實是全世界通行的最基本的社會管理制度之一。不僅在中國和越南等國如此，在歐美各國也是如此。只不過，在國外，“戶籍管理”通常被冠以“民事登記”或“終身登記”或“人事登記”等名稱而已。
比較嚴格的如南美的阿根廷，它實行身份證制度，并設有“人口登記局”，主管出生、婚姻、死亡“三大登記”，登記事項與中國的戶籍制度非常相似。歐洲各國的人口登記制度與阿根廷類似。相對寬松的是美國，美國人的駕照和社會福利號碼發揮著類似于身份證的作用。
關鍵在于，中國、越南等社會主義國家的“戶籍制度”有其特殊性，那就是，戶籍制度絕不僅僅是一種人口登記和管理制度，它還承載著許多其他利益并服務于各種不同的目的。
以中國而言，從1958年全國人大通過的《中華人民共和國戶口登記條例》可以直接看出，中國最初的戶籍制度具有兩個鮮明的基本特征：一是禁止農村人向城市自由遷移（農村人只能在農村從事農業活動），二是維系城鄉分割的利益格局（城里人可以享受由國家財政保障的公共服務與經濟利益，農村人只能享受隨附于集體土地的經濟利益）。
越南的戶籍制度，在限制人們遷移這個方面與中國類似。越南的戶籍制度由來已久。根據1954年《日內瓦協議》，越南民主共和國只能管轄越南的北方，當時北越有許多人都想前往南越，于是為了加強人口管理，北越政府決定效仿中國的戶籍制度。
1957年，北越政府發布495-TT通知，明文規定了限制農村居民搬遷到河內等大城市的種種措施。1964年，越南公安部發布104-CP號法令，戶籍制度正式建立。1975年4月，越南南北統一。然后直到2019年，越南一直實行這種城鄉分割的戶籍制度，其主要載體為戶口本和人民證這兩種證件。
但是，越南的土地制度與中國不同；因此，越南人擁有農村戶籍，不是取得農村集體土地及其隨附利益（中國如此）的前提，這個區別對戶籍制度改革的路徑、進程和徹底性都有非常大的影響。對此稍后詳述，暫且只從上述廣義的戶籍（特別是城市戶籍）的取得方式來看一下越南戶籍制度改革的徹底性。
在大多數國家，執行的是遷居后登記的政策，即對于來到新城市后符合居住條件且居住期滿一定時限的居民，其住所所在地的有關部門為其辦理戶籍登記。與此不同，在戶籍改革前的中國和越南，人們要進行遷移，必須先取得戶籍，即必須在獲得了有關部門頒發的遷移許可證之后才可以搬遷。
中國當前的戶籍制度，對人們到其他城市居住的限制已經大為減少了；但城市戶籍的取得，通常來說仍然是有許多前置條件的（具體條件隨城市的級別不同而不同）。
越南此輪戶籍改革的最大亮點可能就在于，全面確立以“經常居住地”為實際戶籍所在地的原則，從而做到與國際慣例完全接軌。
越南國會通過的《居住法修正案》規定，為了更好地保障越南人的居住自由權，越南的居住管理方式將以現代的個人身份證取代紙質戶口簿；而且，在取消了戶口本后，越南全國任何人都可以享受到居住地的所有福利待遇，包括教育、醫療和社會保障等方面。與此同時，在越南《首都法》等法律中，關于首都及其他大城市永久居民申請條件的相關條款也都將廢除。在這個意義上，說越南取消了戶籍制度，其實也并不過分。
歸根到底，越南的戶籍改革的徹底性，體現在它是市場取向的。
總是有人擔心，如果戶口可以自由遷徙，那么會不會所有人都把戶口遷移到某幾個大城市呢？其實不會的，因為市場經濟原則會起作用。假如你的家庭、你的事業都在某個小城市，你為什么非要把戶口移到大城市不可呢？大城市雖然可能會給你帶來很多好處，但生活壓力也大。
當然，市場經濟原則看起來似乎有些殘酷，它的作用是讓人們根據自己的能力、資源、抱負和市場需求去選擇適合自己的城市（或農村），因此那些在某些城市（特別是大城市）無法生存的人（例如收入低、無法承擔住房和生活支出等）會被排擠出去。但很顯然，這種方法通常比行政許可更有效率。
從現有的信息來看，越南此次戶籍改革，走的正是這種相當徹底的市場化道路。這與越南承接產業轉移、融入國際經濟體系的目標也是一致的。觀察家們早就發現，越南的基礎設施可能不如中國，但它的很多制度與國際接軌的程度遠遠高于中國，在戶籍制度領域可能也是如此。
為什么越南的戶籍制度改革能夠成功？
從上個世紀九十年代開始，越南銳意“革新開放”，城市化和工業化逐漸加速，農村人大量涌向城市。原來的戶籍制度，剝奪了進城農村人享受城市的公共服務和社會福利的機會。這種制度當然是違背人權的，也侵害了進城農村人的公民權利。
客觀而言，農村人進城工作，在促進城市經濟發展、便利城市居民生活的同時，也會給城市帶來一些壓力。更何況，在保障遷移自由和公民基本權利這個最根本的層面上，即便一個人進城后沒有工作，城市也應該持歡迎態度。城市吸納農村人并為他們提供公共服務和社會福利，肯定要付出一定成本，這是一個需要解決的現實問題。城市必須在進城的農村人帶來的收益與吸納他們的成本之間進行權衡。
再者，從一個進城農村人自身角度而言，他也必須根據自己面對的具體情境做出決策。最基本的，他要有能力在城里住下來并維持生存，這時他就需要一筆進城的錢。這個錢從哪里來？答案或許可以從越南的土地制度中去找。
越南實行土地國有政策。越南土地管理的根本大法是《土地法》，它最新一次修訂是在2014年。越南《土地法》規定，越南土地歸全民所有，中央政府代表所有者行使土地所有權。任何個人或企業只能獲得土地使用權，獲得方式為分配和租用。土地使用權可以交換、流轉、租賃、轉租、繼承、捐贈、抵押、出資。
從歷史上看，由于越南長期“南北分治”，1945年后的土地集體化只限于在北越地區開展。1975年越南全國統一后，土地集體所有制改造運動才擴展到南越，但僅僅幾年之后，越南1980年《憲法》就宣布全國土地國有化，從1981年就開始了農村土地承包制。因此，與中國相比，越南農村集體所有制歷史很短，制度慣性也較小。
另一方面，越南“革新開放后”土地制度改革的路徑也與中國不同。越南通過頂層制度設計，實施了比較徹底的“一刀切”式的改革，從一開始就注意讓市場機制充分發揮作用。特別是，越南規定全國土地國有化，土地產權主體只能由政府代表行使，取消了集體經濟組織對農村土地的所有權資格；而且，越南土地制度“弱化所有權、強化使用權”，農民的土地使用權的權能是相當完整的。例如，越南人在以付費等方式獲得了國家分配的宅基地之后，就享有交換、流轉、租賃、轉租、繼承、捐贈、抵押等完整的權利，可以自由地對農村宅基地進行轉讓和處分，從而擁有類似于私有土地的完整權利束。
因此，越南的農民，在決定進城時，是可以相對自由地將土地“變現”的，這構成了越南市場化導向的戶籍制度改革的一個基石。
中國戶籍改革是否可以“摸著越南過河”？
現在，大體上可以回答前面提出的問題了：在戶籍制度改革方面，中國可不可以“摸著越南過河”呢？答案是既可以，也不可以。
說可以，是因為越南的戶籍制度改革愿景，可能為中國的戶籍制度改革指出了未來的努力方向。說不可以，是因為中國的情況要比越南復雜得多。
越南國土狹長，有漫長的海岸線和很多優良的港口，雖然南北之間存在著一定的地區差異，但是基本上可以說不存在類似于中國的沿海內地之分。越南的人口比中國少得多，它的五大直轄市，基本上可以輻射全境。因此，越南推進戶籍制度改革、減少城鄉差距的條件，可能要比中國優越不少。
然而，中國當前戶籍制度改革之所以在一定程度上陷入了僵局，主要的原因并不在這里。
中國已經進行過多輪戶籍制度改革。最新一輪戶籍制度改革是在2014年7月啟動的，當時國務院發布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號），它是一場以實現農民工市民化為主要目標，由中央政府發起，地方政府具體實施，各部門共同推進的全方位戶籍制度改革。后來，國務院連年發布《新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，提出了戶籍改革的一系列新舉措，在統一城鄉戶口登記制度、調整完善戶口遷移政策、推動基本公共服務均等化等方面取得了很大的進展。
但是，在近年來似乎有陷入僵局的跡象：一方面，作為改革主要目標的農民工市民化進展相當有限，一些大城市（特別是一線城市）對外地人入戶的限制反而變得更加苛刻了；另一方面，許多中小城市，雖然花了很大力氣去吸引農民入戶，卻沒有多少農民響應。
何以如此？根本的原因是，戶籍制度改革，雖然有各級政府在大力推動，但真想取得成功，它就要與相關主體的決策結果相一致。假設我是一個正在決定要不要進城的農民，在做出決策時必須權衡：取得城市戶籍有什么收益（戶籍利益）、需要放棄的又有多少 （非戶籍利益）、取得城市戶籍后能不能自由地重新取得農村戶籍……
影響這個權衡的因素有很多，其中最主要的一個可能是以農村戶口為資格權的農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權難以“變現”。這“三權”是法律賦予農民的不可剝奪的合法財產權利，但關鍵在于它們的轉讓受到了極大的限制，即，只限于在本集體經濟組織內部流轉“三權”。財產轉讓的范圍受到嚴格限制，其實也就意味著財產權能是不完整的。
農民缺少合法的財產轉讓權，導致農村的土地和房屋無法進入城市市場，極大地減少了農民的財產性收入，使得他們更加無法進城。雖然有關部門規定，“現階段”不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，以消除農民工進城落戶的后顧之憂；但是，這種規定也可能導致農民更加沒有能力進城的悖謬結果，因為不允許自由退出轉讓，肯定會使財產的價值大幅下降。
因此，要破解中國戶籍制度改革僵局，需要推動集體土地制度的配套改革，而最重要的是允許人們自下而上地進行嘗試和創新。
作者賈擁民，系均衡研究所學術顧問，浙江大學跨學科中心特約研究員。
主編｜蕭軼
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